内容提要：在对政府属性的研究中，每人总是忽略对政府自利性及其与政府行为关系的研究；至于怎么样通过法律方法对政府的自利性进行调控，大家的研究则更少。本文试图就这类问题作一初步的探讨。文章觉得，政府也是一个利益集团，具备自利性。因为权力行使上的便捷，政府的自利性极易膨胀和扩张，致使各种腐败。寄期望于政府主动控制自利性，使之维系在良性水平上，是必要的，但却是远远不够的，更要紧的是通过法律方法进行一系列有针对性的规范设计和规范调控，通过外在的强制使政府的自利性控制在适当的范围之内。

1、政府具备自利性

关于政府的属性，洛克、孟德斯鸠、卢梭等人觉得，处于自然情况的人类存在很多不便，特别是不可以确保大家的财产安全。于是，大家便通过契约的形式由社会所有些人授权一个公共组织管理社会，由此形成国家与政府。依据社会契约论的这种理解，政府便只有社会性。

马克思主义觉得，国家与政府是阶级矛盾不可调和的产物，作为国家合法代表的政府，其主要目的就是代表经济、政治上占统治地位的阶级，维护他们的利益，并促进阶级矛盾处于可控制状况，维护阶级统治的稳定。据此，阶级性是政府的主要属性。当然，政府为了维护阶级统治，也要照顾被统治阶级部分利益，以缓和阶级矛盾。如此，政府又具备肯定的社会性。

现代西方经济学觉得，政府在非常大程度上也是一个经济人，也会追逐自己利益的最大化，也就是说，政府本身也存在自利性，并不是只有阶级性和社会性。对此，公共选择学派曾进行过详细的考量与剖析。他们觉得，政府一旦形成，其内部的官僚集团也会有我们的利益，也是一个经济人，也会追求自己利益的最大化，由此甚至会致使政府的变异，如很多滋生寻租与腐败现象等等。

所谓政府的自利性，简言之，就是政府追求自己利益的最大化的属性。它可以作以下两种划分：

政府官僚的自利性和政府组织的自利性。前者一般易于理解，而后者则不然。政府组织常让人们设定为社会的公共组织，只履行公共管理职能，是社会公共利益的最高代表者，并不具备自利性。事实上，政府组织同样拥有自己的特殊利益，如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。伴随社会分工的进步，政府管理工作从社会工作中离别出来，成为一种特殊的专业化、专门化工作，政府组织的自利性，其特殊利益也就愈加突出。

横向政府部门的自利性和纵向政府部门的自利性。前者指同一政府机关的内部不同部门之间的利益差别，这是由政府管理工作本身的日益分化导致的。后者指联邦与各州、中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。

自利性与阶级性、社会性的并存，并不意味着三者处于同等地位。政府的阶级性一直是主导、核心的地位，社会性则是政府属性外在的主要表现，是为阶级性服务的，自利性一般只能在事实范围处于隐蔽状况，是次要地位。正是由于这三重属性的存在，政府总是既要达成统治阶级及自己组织或官僚利益的最大化，又要保证社会可以高效率地产出，也就是说，政府的自利性与阶级性、社会性存在着肯定矛盾。但这并不意味着它们之间一直处在绝对的对抗关系中，三者在肯定的规范安排下可以协调一致，甚至政府的自利性有时可以为达成政府的阶级性和社会性目的提供内在的勉励动力，使其更好地服务于政府的阶级性、社会性。

2、政府的自利性对政府行为的影响

第一，合理范围内的自利性总是是政府行为的内在驱动力之一，能勉励政府及其员工负责地、高效率地拓展工作。所谓合理范围内的自利性是指政府通过正常渠道满足自己正当的利益需要，只须这类利益需要低于一般利益集团的利益需要水平，特别是它们都是通过公开和规范范围内的渠道达成的，大家就能说政府的这种自利性处在适当的范围之内。毫无疑问，满足这种合理范围内的自利性总是能激起政府及其员工表现出较高的热情，为统治阶级和社会提供更好的服务。

第二，有效的政府自利性自我控制有益于增强政府的行政能力，提升政府的行政效率。汉密尔顿和麦迪逊说：“要组织一个人统治人的政府时，最大困难在于需要第一要使政府可以管理被统治者，然后再使政府管理自己。”①可以说，任何政府无不面临着既管理社会的艰巨任务，又管理自己特别是控制自己自利性的巨大挑战。非常难想象连自己都管不好的政府能管好社会；而能主动管理、控制好自己的政府，则更能有效地管理和控制好社会，并推进经济与社会的进步。在这方面，韩国的经验值得借鉴。四五十年代的李承晚政权不只忽略经济建设，而且忽略廉政建设。而在六七十年代的朴正熙时期，政府在奉行经济第一义的同时还特别强调廉政建设，对贪污腐化分子严惩不贷。其首批打击的官员中就包含20位原政府高级官员、道的长官和将军，还包含12位大企业主等。不只这样，其所打击的“腐败”范围非常广，除官商勾结、行贿纳贿外，还包含生活奢侈、任人唯亲等。政府还通过行政改革，打造起严格的监察规范，对政府进行公开和秘密的监察。这类手段有效制止了官场腐败，保证了政府的强大有力，对当时韩国经济的腾飞具备十分要紧的意义。②

第三，政府自利性的膨胀则会很大地扭曲政府的行为，削弱政府的能力，影响政府的形象。政府的自利性一旦膨胀，第一意味着政府自控能力的降低，一旦政府管不好自己，则很难管好社会。尤其是政府的自利性扩张到政府出现腐化和变质后，政府就会遇见统治阶级和社会大家的强烈反对，使政府失去合法性的阶级支持和社会支持，从而大概最后丧失管理和控制社会的能力，给国家和人民导致重大损失。韩国在朴正熙之后，伴随经济的飞速发展，政府的威望飞速提高，政府的可控资源大大增加，政府的自利性便开始肆意扩张。政府既不强调自我控制，也不看重社会控制，结果腐败现象日趋紧急，人民怨声载道，政府地位不稳，能力降低，社会很难持续进步。应当说，东南亚金融危机之所以产生，在肯定意义上与政府力量长期较强，而同时忽略控制自己自利性的扩张有着十分密切的关系。

在近期一二十年的改革开放和经济体制转轨的过程中，中国社会的利益结构由过去高度的整体化、单一化转变为目前的分散化、多样化，从而激起了政府及其员工的利益意识，加之通过肯定时期的社会比较，政府官员出现了较强的经济利益和社会地位失落感，其中的一些人便开始借助手中的权力从事营利活动，如政府机关直接经商办企业，以政府名义乱摊派、乱收费、乱提成、乱处罚、乱拉赞助，故意把政府理应免费的服务变成有偿服务等。更有甚者，一些政府官员徇私舞弊、贪污腐化，出现日趋紧急的腐败现象。譬如走私，走私之所以屡打屡盛，打而不死，主要就是由于有政府公权力的参与，一些地方与部门甚至把走私视为搞活地方经济，谋取本位利益的要紧方法。湛江特大走私案案值100亿元，偷逃税款60亿元，让人触目惊心。广东副省长汤炳权总结说：“凡走私特别紧急的地方，总与当地的党内或政府腐败有关”。③该案涉及公职职员200余名，其中厅局级12人，处级45人，科级53人，分别来自海关、商检、工商、公安等不一样的政府职能部门。他们为走私分子提供的便捷与保护，使湛江成了名副其实的中国走私“黄金通道”。这类现象虽然是局部的，是少数政府机关及少数官员的问题，但它们已经紧急地影响了政府的形象与政府和人民的关系，需要采取有力手段予以根治。

3、政府自利性的法律调控

怎么样使政府的自利性保持在良性水平上?效果最好、最经济的方法是政府管理、控制好自己。如前所述，政府管好自己是管好社会的首要条件，政府的能力结构中就包括了政府借助和控制好自己自利性的能力。但这一界定在非常大程度上是从理想与价值的角度进行的，现实状况是，因为遭到自利性动机的驱使和用权力的便捷，政府对其自己进行管理和控制总是并不具备主动性，而常常表现出在统治阶级和全社会的强大重压下的被动性和外在强制性。

因为法律所特有些权威性、稳定性和便于实质操作的功能，各国在考虑政府自利性的控制时，都将法律作为非常重要的控制方法，并力图使其用途发挥到极致，以迫使政府的自利性控制在适当的限度之内。

在国内，大家一直把注意力集中在政府官员身上，而对政府作为一个“经济人”所具备的自利性则认识不足，导致这方面的法律调控方法长期空乏和软化。只不过在改革开放后，伴随政府行为的过份商业化、政府自己利益取向常与其应有些公共利益导向相背离，加之个别员工借政府之名违法乱纪、贪污腐化，大家才渐渐认识到不只要通过法律约束政府员工，而且要通过法律约束政府；不只要通过法律实行政府自利性的内在控制，而且更要紧的是要通过法律实行政府自利性的外在强制。因为问题的第一方面大家已讨论得不少，所以，本文将注意的焦点集中在问题的第二方面，并觉得，这有赖于大家借鉴其他国家的经验，从体制到行为，从宏观到微观，从实体到程序进行一系列有针对性的规范设计和规范调控，具体地说：

实行有限行政，从体制上控制政府的自利性。

研究表明，政府行为的无限增长势必致使政府自利性的肆意扩张，产生与寻租有关的腐败现象。所谓寻租，是指探寻政府管制活动所带来的差价收入，其特征是借助合法或非法的方法得到占有“租金”的特权。“政府的特权、配额、许可证、批准、赞同、特许权分配棗这类密切有关的词每个都意味着由政府导致的任意或人为的稀缺。”“这种稀缺，意味着租金的潜在出现，而后者又意味着寻求租金的活动。④

长期以来，国内的政府行为无所不在，无所不可以，尤其是因为政治与经济的结盟，政府既是企业的所有者，又是企业的经营者；既拟定经济规则，又加入经济运行。实践表明，这种“全能政府”不但不可以发挥其应有些管理社会公共事务的职能，反而使政府的行为过份商业化、市场化，政府极易借助手中管理和控制经济活动的特权，从中谋取不当利益。

世行中蒙局局长霍普说得好，“政府不要划浆要掌舵”，“政府有哪些用途应该在于为市场服务或者说调节市场，而不是让市场为政府服务”，“什么都管的政府什么都管不好。”⑤所以，国内应彻底转变政府职能，实行有限行政，达成“公共行政权与国有产权的离别”，明确政府调控和市场调节的界限，在此基础上形成国家与社会相离别，政治与经济二元化，小政府大社会的良性结构，从体制上铲除政府自利性肆意扩张的土壤。

制约行政立法权，预防政府不当营利行为合法化。

因为政府拥有肯定的立法权，所以政府自己的利益取向常通过行政立法体现出来。在国内，行政立法常被拿来为部门、地方利益服务。负责起草法规、规章的机关总是把起草草案看作是争权夺利的好机会，乘立法之机，巩固、扩大本位利益。他们争管理权、争处罚权、争许可权、争收费权，一个部门拟定出维护本部门利益的规章，另一个部门也拟定出另一个内容一样的规章予以回敬。⑥现实日常，过滥的行政许可、行政收费、行政处罚、检查、认证、奖励、垄断性经营、利益保护、不当干涉等总是都能找到“合法”的法律依据。很多部门和地方“立一个法，就增设一个机构，加一道审批手续，多一道收费罚款。”有的甚至紧急违反法律的基本原则。譬如《行政处罚法》第53条规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，需要全部上缴国库，任何行政机关或者个人不能以任何形式截留、私分或变相私分”。该法颁布后，很多地方行政法规如《福建征兵工作奖惩规定》第24条，《上海推行〈中国水法〉方法》第43条都将原先的“罚没款上交地方财政”改为目前的“上缴国库”。然而，在行政处罚法之后，于1996年十月29日通过的《深圳经济特区道路交通管理处罚条例》第8条第2款却规定：“罚款、没收汽车的拍卖款全额上缴市财政部门。”这种肆意扩张自利性，公然违法立法的行为迄今也未见纠正。⑦至于违反法律授权范围或立法原意的部门或地办法规也都与政府自己的利益取向有关，譬如继续在本省征收已被中央取消的收费项目；擅自在当地区扩大收费范围、提升怎么收费、押金和保证金是国家禁止设立的，但有的地方和部门借口其可能退还，异于普通的收费，因而未报中央审批，而在有关规定中擅自设立，但事实上退还的廖廖无几；一些省、自治区在机动车辆、拖拉机公路养路费征收管理方法中规定，对不交养路费的汽车实行扣车、扣证、强行拍卖，违反了公路法的立法原意。⑧

所以，制约行政立法权，规定其立法权限和拟定程序，打造行政立法监督机制，已成为国内的迫切需要。

加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权。

与民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方当事人棗政府，“享有签订合同的原始发动权；在合同履行中，可以公共利益为由，单方变更或解除合同；有权监督合同的履行；有权对他们的违法行为进行行政制裁；等等”。⑨从行政法理论看，这类特权和支配力有其存在的必要性，正如英国学者J·D·B米切尔所言：“假如政府的要紧行动因此会遭到紧急妨碍，那样，任何契约都不可能被实行。”

国内尚无行政合同法规范，有关的监督机制也紧急乏力，所以合同中享有特权的政府一方，其自利性极易膨胀，致使各种腐败。在綦江虹桥垮塌案中，副县长林世元正是学会了建设工程承包合同的原始发动权、变更解除权、监督权等，所以在收到无施薪资质的包工头费上利的11万元贿赂后，违法发包，舍弃监督；同时，綦江县政府作为发包方，借助单方变更合同的特权，强令施工方在桥上增设座椅和花台，共增重量1800吨，使唯利是图的承包商愈加采取偷工减料的方法谋取收益，致使本是豆腐渣工程的虹桥更难承受其重荷，最后发生了死40人，伤14人，直接损失600余万的垮塌惨案。

日常，政府的自利性在行政合同中以隐蔽、“合法”的形式很多存在，所以，加快行政合同立法，规范政府的特权，已火烧眉毛。

强化行政程序法，控制政府的自由裁量权。

“自由裁量权是行政法的核心”，瑠但它也使得政府的行为常常表现为专横和任性。日常，公安、交通、环保、工商、税务等管理部门的任意收费、随便罚款、肆意处罚、不当干涉等，大多与政府谋取自己不当利益有关，很多部门的办公楼、宿舍楼、小汽车等就是通过这类“创收”办法盖起来、买起来的。在肯定意义上讲，自由裁量权为政府行为人治原因的增加和政府自利性的扩张提供了“合法的借口”和“正当的原因”。

“所有些自由裁量权都大概被滥用”，瑡“行政法假如不是控制自由裁量权的法，那是什么法呢”?瑢问题是怎么样加以控制，很多学者觉得，行政程序法至关要紧。“所谓的依法行政，是指依行政程序法行政，离开行政程序法，无以言依法行政。”瑣

因为民主、公开的原则是行政程序法的核心，而“阳光是最好的防腐剂”，所以，行政程序法在控制政府自利性方面，具备特殊的要紧意义。以行政处罚法为例，该法是国内公开行政的典范，它确立了执法公开、公正的原则，并相应打造了听证、调查、回避、合议、审裁离别、公开身份、告知、说明理由、咨询等规范。这类规定若能真的有效地推行，既能充分保障相对人的合法权益，又能有效制约政府的自利行为。

问题在于，国内长期重实体、轻程序，行政程序立法与研究都十分落后，政府及其员工的程序法制观念很淡薄。在綦江虹桥垮塌案中，假如依法处置好立项、报建、审察施薪资质、招标投标、办理施工许可证、验收等六个环节，做到立项设计活动公开广泛征求建议，招标投标公开进行，防止“暗箱操作”，那样，惨案就不会发生，腐败也就可以防止。

完善以人大为主的行政法制监督，纠正政府的不当营利活动，并让其承担相应的责任。

列宁说过：“用什么方法保证法令的实行呢?第一，对法令的实行加以监督；第二，对不实行法令加以惩罚。。”瑤西方国家一般通过立法机关和司法审察使行政机关承担责任。美国国会的控制包含事前的控制、实行中的监督和事后的检查，很严密，而司法审察则是常常性的、具备传统权威性的监督。国内则打造了以执政党共产党、权力机关、司法机关、政协、人民群众、大众媒体为主体的多层次、多互联网的以权力制约权力和以公民权利制衡政府权力的执法监督机制。其中，人大的监督是“以人民作后盾的，以国家强制力作保障的国家权力监督”，瑥具备最高的效力和根本的意义。

近年来，全国人大常委会依据环保法、森林法、公路法、行政处罚法、城市规划法、税法、土地法等拓展了一系列执法检查监督活动，有效遏制了诸如地方保护主义，“三乱”等政府自利性扩张行为。但总体来讲，这方面工作仍非常不理想。愈加多的人对加大和健全人大监督工作寄予厚望，提出了不少建议。笔者以为，重点之一是人大代表不熟知有关的法律，不知道具体的状况，致使监督工作缺少针对性、泛泛而谈、流于形式。彭真说过：“不知道状况，如何能行使权利呢?……重在知道状况，便于大家解决问题。”美国国会为了让议员知道有关的法规和具体的案情，设立了海量的服务机构和总数达4万人的庞大的员工队伍。两院议员共配有助手15000人，其中，众议员9000人，参议院6000人，每一个议员最多可雇用专职助手18人，还可聘几名非专职助手。日本国会两院员工4000多人，其中，众议院1700多人，参议院1300多人。瑦这类做法，国内不可以照搬，但可借鉴，以便使人大的监督从被动转向主动，从抽象转为具体。为此，应依据精简、高效、精干的原则，按质按量配备必要、称职的人大常委会办公机构员工；委员的专业化、常识化程度要相应提升；对特定问题，要吸收有关专家参加。

①〔美〕汉密尔顿·杰、伊·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第264页。

②罗荣渠、董正华编：《东亚现代化：新模式与新经验》，北京大学出版社1997年版，第175－176页。

③1998年11月11日《中国改革报》。

④经济社会体制比较编辑部：《腐败：权力与资金的交换》，中国经济出版社1993年版，第120页。

⑤《读者参考》1997年第4期。

⑥⑧《中国法学》1999年第3期。

⑦朱应平、徐板芳：《公然违法立法，迄今未见纠正》，《法学》1999年第5期。

⑨应松年著：《行政法课程》，第174页。

[美]B·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第566页。

转引自胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第741页。

崔卓兰：《依法行政与行政程序法》，《中国法学》1994年第4期。

《列宁全集》第2卷，中文第2版，第358页。

敬延年著：《现阶段的地方人大》，中国民主与法制出版社1991年版，第227页。

蔡定剑：《中国人大规范》，社会科学文献出版社，1992年版，第396?00页。